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国内外水业投融资体制改革研究综述

一、引 言 

如今,水环境恶化、洪涝灾害、干旱缺水三大水问题阻碍了我国经济社会的发展。 一方面,城镇化 进程的加速和生态保护的加强使得我国对水产品和 服务的需求越来越大;另一方面,水业投资的外部性,尤其是水利基础设施建设的高排他性、低竞争性,决定了水业投资激励不足、融资渠道单一。 2011 年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决 定》(中发[2011]1 号)对“加快水利改革发展冶做出 重大部署,其中,特别强调“金融创新冶 在水利现代 化中的核心地位。 

“十一五冶期间,我国省级水利建设投资快速增 长。 在省级水利投资中,财政资金占 70% ,银行贷 款、企业投资占 24% ,外资及其他资金占 6% 。 以江 苏省为例,“十一五冶期间,江苏省水利重点工程完 成投资 368 亿元,其中,以各级政府的财政资金为 主,除了江苏省政府投入、市级政府投入和政策性融 资,水利建设民营资本投入几乎微不足道。 20 世纪 90 年代以来,我国供排水业也取得了显著的进步。 城市供水与排水服务覆盖率由 1990 年的 50% 提高 到 2008 年的 95% ,服务人口达 3. 5 亿人。 污水日 处理能力和污水处理率都明显提高。 与水利投资相似的是,供排水设施投资也主要来源于财政补贴和 政策性融资(国家开发银行贷款和国债计划)。 

相比之下,美、英、法等发达国家从 19 世纪就开 始了私人投资水业运营的成功尝试。 美国最大的河 流密西西比河,企业投资和私人资本是其建设投资 的主要来源。 此外,美国的饮用水州立滚动基金计 划、巴西的流域修复计划,以及哥伦比亚的专业化运 营商基金计划,都是水业领域中政策性融资计划的 成功案例。 

中国水业无论是服务质量还是服务范围都与快 速的经济增长和城市化进程不相匹配,单纯依靠政 府财政和政策性融资已经远不能适应水业发展的需 求。 因此,中国水业发展的实践已经问题导向地提 出了投融资体制改革的研究任务。 

唐文进等[1] 利用水利社会核算矩阵乘数模型 考察了大规模水利投资对中国经济的拉动效应,实 证分析结果表明,水利投资对我国 GDP 拉动的平均 乘数大约为 1. 3,4 000 亿元的水利投资将给 GDP 带 来 4 925 亿元的增长值。 国内外水业投融资改革的 实践一直处于不断地丰富完善之中,可是理论界尚 缺乏水业投融资理论的系统梳理。 论文将分别从国 内外水业市场化改革、水业规制与投融资、水业私有 化与投融资、水业投资风险与收益,国外水业规制机构 5 个方面对国内外水业投融资理论进行全面回顾 和总结,并以期理清该理论的发展脉络,推动该领域 进一步的研究,并以期该理论能够更好地运用于实 践,帮助政策制定者制定合理政策,促进水业融资方 式多元化发展;帮助私人投资者、银行、担保机构等 水业建设的多方参与者抓住水业现代化发展的 机遇。 

二、国内外水业市场化改革

 水业是一个广义、系统性的概念,是由两大领域 构成的水业系统:一是城市水务业;二是水利业。 其 中,城市水务业是指围绕水的生产、供应、分销等业 务而形成的产业网络,涉及投资、建设、管理、技术设 备、运营和服务等多个环节。 水利则是指人类为了 生存和发展的需要,采取各种措施,对自然界的水和 水域进行控制和调配,以防治水旱灾害、开发利用和 保护水资源。 

中国水业的发展历程,总而言之即为一个逐渐市 场化的过程。 产品性质和产业特性决定了供水业务 为中国城市水业市场化的起点。 吕松[2] 从投资主体 的视角研究了水务市场化改革,1949—1978 年,中国 的城市供水基本上是地方政府向社会提供的福利。 政府对城市供水实施事业化管理,对城市供水的投 资、运营几乎没有进行市场化。 这一阶段,政府投资 几乎为中国城市供水投资全部来源,国外及民间资本 不能进入该领域。 肖兴志等[3] 进一步在分析此阶段 中国城市水业政企合一、投资主体单一、无偿供水、相 关规制法律缺失等特征后指出,城市水务产业资金的 短缺促使中国逐步减少对城市水务产业投资主体的 限制,并对水价实施市场化改革。 1978 年改革开放政 策使得中国城市供水也在市场化之路上加快了步伐。 中国城市供水的市场化同中国经济的市场化一样,也 起步于价格改革。 80 年代中后期,由于许多城市供 水服务质量很差,且政府财政无力支持供水设施的投 资,迫使部分城市供水业引入国外资本,供水市场也 逐渐形成对外开放之势。 1990 年之后,我国城市水务 先是进行大规模的公司化改造,且随着《市政公用行 业市场化改革意见》以及《市政公用行业特许经营办 法》的出台,我国城市水务市场化进入特许经营阶 段[4] 。 中国水业不再吃大锅饭,真正体现了竞争。 孙 晓发现各地用经济运作方式吸纳社会资金,建设了一 批商业化的污水处理厂,摆脱了环保设施完全依靠政 府投资的局面,调动了社会参与环保的积极性,改变 了环保基础设施事业化运行模式,形成了成本效益核算基础上的企业化管理模式[5] 。 总而言之,中国水业 的投资融资已经开始了多元化、多层次、多渠道的投 融资体制改革的历程[6] 。

国外水务产业的市场化改革主要是通过放松政 府管控和引入多元投资主体,以提升行业的运营效 率。 Ruijsa 等[7]以及 Cui 等[8] 从水价、投资回报、生 产效率以及投资主体等方面分析了多元化资本进入 水务业,提升垄断业经营绩效的过程,指出政府应该 逐步推进水务业的市场化竞争。 20 世纪 70 年代末 之前,发达国家城市水务基础设施还被视为具有自 然垄断性的福利性产品,处于国家所有、计划管理模 式,即国有化阶段,并主要采取政府投资运营的单一 模式。 一方面这种模式在给政府带来沉重财政负担 的基础上,仍然无法满足城市水务基础设施建设的 资金需求;另一方面,政府投资运营模式普遍导致城 市水务基础设施运营的效率低下。 20 世纪 70 年代 后期,随着城市水务基础设施国有化的众多弊端的 暴露,西方大多数国家已经开始探索对城市水务基 础设施投融资体制的改革。 英国是世界上最早、最 有计划性地实行国有事业私有化的国家。 英国从 1979 年起,对城市基础设施进行国营事业私有化为 主要内容的改革。 英国的私有化改革取得了很大的 成功,有效缓解了政府财政压力、提高了城市基础设 施运营的效率。 在英国等西欧国家采取私有化政策 以后,日本、美国、加拿大等主要资本主义国家也都 加快了非国有化的进程。 因此,周令在研究国内外 城市水务业投融资改革时指出,大多数发达国家水 业经历了由国有化向非国有化转变的发展历程[9] 。

国内外水业的资金结构,都正在实现从最初的 以国家财政支持为主到后来资金结构多样化,积极 拓宽融资渠道的转变,世界水业的多元化融资是一 个明显且必然的趋势。

三、水业规制与投资

规制指立法或政府部门对经济部门的活动进行 的某种限制或规定,如市场进入、价格、数量限制或 经营许可等[10] 。 Samuelson 等[11] 认为政府规制仅 指政府对产业行为的限制。 而在实际运用中,规制 可拓展到更广的范围,如政府对产业的保护、扶助以 及合理化和转换等,都应看作用于政府微观规制的 范畴。 市场结构的缺陷,如不完全竞争、垄断和市场 失灵等,是规制存在的一个重要理由。

水业的高排他性、低竞争性等特性决定了其投 资激励不足,融资渠道单一的情况,所以需要水业规制来保护和促进水业的发展。 规制是水业成功的关 键,水业规制根据环境进行改变、适应是不可避免且 非常必要的。 本文将从水业竞争和规制、水业竞争 对投融资的影响、水业规制对投融资的影响 3 个方 面对该理论进行了梳理。

1. 水业竞争和规制

城市水务产业规制的发展主要经历了收益率规 制、价格上限规制以及多种其他激励性规制等阶段。 成本效率的分析是水业规制效果的研究的重心,作 为规制与城市水务产业效率关系研究的开创性文 献,Wolak [12] 发现加利福尼亚州受规制的水务产业 对非对称信息更敏感,而对完全对称的信息反应迟 钝。 Laffont 等[13] 以及 Newbery [14] 一致认为相对价 格上限规制,收益率规制在成本效率方面缺乏效率。 城市水务产业中平均有 28% 非效率状况可以用产 业的网络特征来解释;只有在采用有效的标尺竞争 时,价格上限规制才会有效率。 Fraquelli 等[15] 发现 在标尺竞争与资本市场的激励下,城市水务产业的 成本效率逐步得到提高,且城市水务企业效率的差 距正在稳步缩小。 技术效率也是国外学者进行城市 水务 产 业 规 制 效 果 检 验 时 考 察 的 主 要 指 标。 Bottasso 等结合民营化和价格规制改革对城市水务 产业的效率进行了分析[16] 。

目前的研究只是定性地分析水业规制的效果, 还没有依据数据进行实证分析给出严谨的结论,而 且研究侧重于宏观和中观,理论的应用性偏低,可以 尝试从微观的角度,结合具体企业的数据进行分析。

2. 水业竞争对投资的影响

 王芬等分析了我国城市水务产业政府垄断经 营、政企合一的管理体制,发现这种高度集中的管理 体制带来了很多弊端,例如企业经营效率低下、投资 渠道单一、企业亏损经营、服务质量差、政府财政负 担重等。 为了改善这个局面,政府从 1990 年开始放 开了水务产业竞争性业务,主要是供水生产和污水 处理环节;2002 年开始,水务产业的管网经营业务 也逐步开放竞争性业务。 这一方面使得进入门槛降 低,引入竞争机制,提高企业效率;另一方面是为了 拓展投资渠道,促进普遍服务,满足发展的需求[17] 。

可以说水业从垄断性经营向竞争性经营的过渡 有力地拓宽了水业投融资的渠道,使得水业投融资 模式丰富多样。 就水业投融资模式而言,Philippe 以 及 Raechelle 展开了深入的研究,为解决政府财政能 力与水业基础设施融资需求的矛盾,提出了引入政 府之外的投资者共同提供水业基础设施的模式,如BOT、PPP、PFI 、TOT 等多渠道融资模式[18鄄19] 。 首 先,1998 年世界银行认为发展中国家基础设施投融 资体制改革应向以市场为基础的体制转变。 张莹 等[20]建议采用 TOT 模式实现环保项目融资,并提 出了具体的融资实现流程。 吴焕林[21] 分析了 TOT 模式在城市污水处理行业的应用现状及前景,并提 出了应用 TOT 模式的对策及建议。 张旺[22] 提出了 “四位一体冶的水利投融资新模式。 其次,虽然国外 通过 PPP(Public鄄Private Partnership,公私合伙制)模 式来进行城市基础设施建设取得了大量成功经验, 但由于基础设施融资模式改革在我国起步较晚,还 面临着政府角色转变、收费定价机制确定、确定风险 分配方式等诸多挑战[23] 。 Gentry [24] 指出政府吸引 私人部门投资城市水行业必须满足 3 个要求:一是 水务市场结构在吸引私人投资的同时,需保护公众 利益;二是投资信息披露机制要完善;三是具备公私 部门共同投资机制。

总而言之,水业竞争是水业投融资模式多元化 的前提且有力推动了投融资模式的多元化。

3. 水业规制对投资的影响 

收益率规制和价格上限规制对水业投资都有着 反常的激励作用。 Armstrong 等认为收益率规制会 导致过度投资,而从长远的角度来看,价格上限规制 对投资则有着相反的影响[25] 。 价格上限规制倾向 于进行提高短期效率的投资而忽略长期投资。 价格 上限投资鼓励企业进行提高生产率的投资,而这种 投入往往会以牺牲产品、服务的质量为代价。 另一 方面,一个太低的价格上限会产生事与愿违的效果: 运营者不将资金投于对生产能力的维护、提高收益, 进而导致投资不足[26] 。

一些学者从其他视角探讨了水业规制对投资的 影响,例如将投资细分类别而非当作一个整体来研 究。 Lise [27]便是从这个视角对英国水务进行实证研 究的。 他们研究了价格上限规制的影响,分析了规 制者和企业,企业和企业之间博弈的均衡。 Alesina 等[28]研究了进入被规制的垄断产业市场的障碍的 影响。 研究结果表明,市场准入要求的降低会很大 程度上提升投资。 范飞龙[29]研究了在中央、地方多 级政府框架内水利投资主体的构建问题,博弈模型 显示建立以流域机构为主的投资主体是解决多级政 府水利投资两难问题的有效途径,也将是未来水利 投资的重要改革趋势。

目前的研究侧重于对已有规制手段对投资影响 的分析,尚没有学者针对目前水业规制的缺陷提出明确的改善措施,而这将是该领域未来的发展方向。

四、水业私有化与投资

出于对提高水行业的效率,缓解国家的财政负 担等的考虑,从宏观的角度来看,各个国家的水业都 有逐渐让私人部门介入的趋势。 法国的城市水行业 很早以前就开始由私人部门投资和运营,大部分城 市水行业是由私营机构管理的。 但是城市水行业中 只有 12% 是由私人所有并由私人运营。 法国城市 水行业有公营和私营两种模式。 其中,私营模式,也 叫代表管理,市政当局保留水务基础设施的所有权 和收费权,而私营公司投标获得提供服务的长期合 同。 与法国的代表管理模式不同的是,英国倾向于 完全私有化,并相应成立了独立的水监管机构(水 务办公室即 OFWAT) 来管制价格和服务水平。 唐 少景指出,与西方发达国家相比,中国水业资金结构 较为单一,国家财政投入占全部水利建设资金投入 的 70% 以上,社会资金参与水利建设甚少[30] 。 随 着我国公共行业市场化改革的深入,越来越多的 FDI 开始涌入到我国城市水务产业中,这也成为我 国水业私有化最为明显的特征之一。 由新浪财经网 发布的一份国家统计局调研报告显示:城市水务行 业是外资在我国最有利可图的行业,其成本利润比 率高达 24. 48% 。 潘菁等认为,外资水务进入中国 后一方面与我国水务企业展开竞争,另一方面则大 量收购经营不善的内资水务企业的股权,并通过上 调城镇水价获得成本补偿[31] 。 唐忠等[32] 根据取水 设施的不同特点将我国现有农田灌溉水源分为两大 类:一类是可以通过改革将其变成私人物品的水源, 这一类水源在必要情况下可以通过股份制等改革形 式将其转变为私人物品,将产权边界界定清楚。

王宏新等发现,为解决建设资金问题,从微观上 来看,不少水业项目都不再仅仅依靠政府投资和财 政补贴等,而是积极进行项目融资。 例如土耳其两 河流域 GAP 工程,积极利用欧盟、世界银行等平台 争取贷款,广泛运用 BOT、BOO、TOR、交钥匙等融资 模式吸引民间资本和外国投资者参与。 这不仅加快 了 GAP 融资,还能通过招标竞争机制降低成本、保 障工程质量[33] 。 企业也因水业私有化在很大程度 上改善了资金结构,提高了效率。 例如 BOT 和特许 经营权的引入可以吸引投资,通过企业资本结构和 股权结构的变化,改变企业治理结构从而提高水务 市场的效率。 但机制设计和政府管制体制重建是其 所面临的重要问题。 正如周耀东和余晖所指出,前一个问题涉及如何确定资本回报率,后一个问题涉 及政府的承诺的可信度。 资本回报率是给定目前政 府承诺缺失条件下无奈的选择,因此建立正式的制 度(法律、独立管制机构)是解决政府与被管制企业 之间风险分担问题最根本的途径[4] 。

五、水业投资风险与收益

兰峰[34]从产业和市场两个层面出发,运用结合 行业特征改进的 FF(Fama-French)三因素模型对再 生水行业的期望收益率进行研究,结论认为我国再 生水行业存在市场风险、规模和账面市值比效应,再 生水行业的期望收益率可以用市场风险因素和账值 市值比因素来解释,在规模方面表现为期望收益率 与规模正相关。 李洁[35] 分析了我国水利投融资的 现状和存在的问题,认为对防洪等公益型项目的运 行维护管理,各级财政要足额支付;对经营性或准经 营性项目,运用金融、财政、税收等手段或者调节水 (电)价等方式,偿还投资补偿费。

Stern 等[36]构建了评估英国和威尔士水业收益 的框架,认为从中期来看,即 2015 年至 2025 年,最 适合水业的模型是 BST( bulk supply tariff),在 BST 模型 中, 自 来 水 公 司 的 水 价 会 非 常 低 廉。 Davis 等[37]认为全球的水业都面临着一系列的挑战,例如 基础设施老化、城市化、有限的投资能力等,水业要 在此情况下维持其安全可靠的服务,而控制这些风 险的方法是技术创新。 兰峰[34] 、Stern 等[36] 着重考 察了水业投资的利润,但公益性同样也是水业投资 的收益之一。 苏明中[38] 研究了长江流域水利投资 的微观效益和宏观效益。 主要分析在现有的水利投 资政策体系下,水利投资的微宏观效益有多大。 其 中微观效益部分主要分析水利投资对企业生产社会 福利所带来的效应,长江流域水利投资的防洪、城市 供水等方面的微观效益,以及与其他流域的不同之 处;宏观效益部分主要分析水利投资对宏观经济发 展的影响。 McClain [39]强调了非洲水资源合理利用 的重要性,认为水资源利用和环境的可持续发展要 达到一个平衡。

目前一些学者如 Davis 等[37]已经着手研究如何 提高水业收益,控制风险,但是该领域的研究仍有很 大的空间。

六、国内外水业规制机构

城市供水业无论在哪个国家都处于基础产业的 地位,供水业的发展状况对其他行业的发展往往有着深远影响,而它对资源的使用效率,也直接决定了 一个国家的发展潜力。 国外市场经济发达国家,尤 其是英国、美国都成立了水业规制机构,建立了成熟 的规制体系。 王俊豪分析了英国的水业规制体系, 发现其主要包括供水服务办公室(OFWAT)、国家河 流管理局、饮用水监督委员会三部分。 OFWAT 负责 经济规制和社会规制,国家河流管理局负责环境规 制,饮用水监督委员会负责质量管制[40] 。 丁惠英等则研究了美国的由联邦、州和地方构 成的三级城市供水规制体制。 在联邦、州的级别包 括环保局、水委员会、水资源管理委员会、水资源局、 公用事业局进行经济管制和社会管制,地方级别则 由县市水管局负责经济规制。 地方水规制机构实际 上是一些与政府机关没有直接隶属关系的经济实 体。 另外,民间中介组织异常活跃,包括水工程联合 会和水环境联合会,它们是非盈利性国际组织[41] 。 潘菁等[31]通过向量自回归模型建立的脉冲响应函 数,研究了外资水务的投资情况与我国水务产业整 体安全状况、子环境下的生存环境状况、竞争力环境 状况、控制力环境状况之间的趋势变化过程,研究结 果表明,我国水务产业总体安全状况逐渐下降,提出 了维护水务安全的对策建议。 了解国外成熟的水业规制体系对于指导我国的 水业规制具有极大的借鉴意义,然而理论界尚缺乏 一些结合我国国情的具体的政策指导,研究我国水 业实际情况并融入国外的经验,尝试构建适合我国 的水业规制机构是未来的研究方向。

七、水业投融资未来的研究展望

由于我国水业投融资体制改革起步较晚,所以目 前,相较于国外的研究,国内水业投融资理论的研究 尚处于起步阶段,而且以借鉴国外成熟的经验为主, 有关水业投融资的成熟的理论体系还远没有形成,尚 有许多领域需要进一步地探讨。 本文梳理了国内外 水业投融资理论的发展脉络,认为世界水业的多元化 融资、私有化是一个明显且必然的趋势,水业竞争是 水业投融资模式多元化的前提,水业规制对水业投资 产生多方面的影响,一个成熟的水业规制体系是水业 健康发展的保障。 今后可进一步研究的领域有:结合 具体企业分析水业规制的效果、水业规制的改进,如 何提高水业投资收益、控制水业投资风险,结合我国 国情构建水业规制机构等。 研究对促进水业现代化 的发展、制定合理的水业投融资体制以及水业投融资 模式的多样化发展等具有参考价值。

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